社保专家：保障“快递小哥”、“外卖骑手”劳动权益，需研究社保体系创新

“部分新就业形态劳动者工作时间过长、最低工资标准适用尚不明确、平台规则制定不够公开透明、维权服务渠道还需进一步畅通……”

针对各类新就业形态劳动者权益保障问题，2月23日，人社部发布《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》三份新办法，引导平台企业及其用工合作企业健全用工管理制度，提高劳动者权益保障水平。其中引人关注的是将新就业形态劳动者纳入最低工资保障，法定节假日可获得更高报酬。

目前，我国已有8400万新就业形态劳动者。党的二十大报告指出，要支持和规范发展新就业形态，“健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”。当前，我国为新就业形态劳动者提供了哪些权益保障？还有哪些短板和不足？如何进一步完善灵活就业和新就业形态劳动者权益保障？

解放日报·上观新闻记者就此采访了暨南大学经济与社会研究院院长、教授冯帅章和华东师范大学公共管理学院副教授余飞跃。冯帅章是国务院特殊津贴专家，研究劳动经济学领域二十余年，近年来多关注灵活就业和新就业形态劳动者。余飞跃的研究方向为公共政策分析、社会保障和职业伤害预防与保险，兼任中国社会保障学会社会救助分会理事。

围绕这一话题，两位学者的观点有重合亦有交锋，供读者参考。

记者：以快递小哥、外卖骑手为代表的新就业形态劳动者，在工作过程中最容易遭受交通事故、人身意外伤害等事故伤害。在这方面，我们目前提供了哪些保障？

冯帅章：目前针对新就业形态劳动者的工伤意外方面的风险保障安排有三类。一是传统意义上的工伤保险，二是目前正在试点推广的新就业形态就业人员职业伤害保障，三是其他保险，比如平台购买的骑手意外险、从业者自己购买的商业保险等。通常新就业形态劳动者不具有明确的劳动关系，因此往往难以享有传统意义上的工伤保险的保障，后两者成为他们遇到职业伤害的主要保障手段。

这两种手段为新就业形态劳动者提供了更多保障自身权益的可能性，但在现实操作中还面临一些问题。比如，当前相关保险基本都走“先垫付后报销”方式，报销需要齐全的证明材料，且审核周期较长。而对于新就业形态劳动者而言，往往难以即时拿出足额医疗费来先自行垫付，这就影响了前期治疗和后期康复的进度，给他们造成不小的生活困难。

记者：说到劳动关系，按照《劳动法》规定，用人单位与劳动者建立劳动关系后，必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。但大部分新就业形态劳动者与企业为劳务关系，企业不为劳动者缴纳社保并未违反相关法律规定。现实中，争议往往就来源于“劳动关系”和“劳务关系”这一字之差。

余飞跃：现有的劳动者权益保障体系是建立在传统工场（workplace）雇佣关系基础之上的。工场生产的特点是固定时间、固定地点和固定工序，且企业管理稳定。我们把这种雇佣关系界定为劳动关系，其特征就是企业对劳动者的管理控制程度是稳定的，劳动者对企业的从属程度也是稳定的。

然而，以平台就业为代表的新业态，劳动力与其他生产要素组合非常灵活，工作时间、地点、内容都富有弹性。在用工关系中，企业的控制程度与劳动者的从属程度呈现流动而非稳定的特征。也就是说，企业对劳动者的管理控制程度不是一成不变的，不一定是越来越强或越来越弱这样的线性变化趋势，而是摆动式的、在强弱之间滑动。

以外卖行业的三类用工形态为例，专送的从属性偏强，众包的从属性偏弱，而从众包中衍生出来的第三类用工形态如乐跑或优选骑手，则处于两者之间。同时，每类用工形态内部也随着内外部环境的变化而呈现控制程度或从属程度的摆动变化。

由于这种流动性的特征，传统劳动关系认定要求的一个稳定范围内的控制或从属程度就很难满足，劳动关系认定会面临很多边界争议，依附于传统劳动关系之上的劳动者权益保护也变得很难。一旦发生事故伤害，新业态劳动者个人或家庭可能因伤致贫、因伤返贫，或者与平台陷入长期的诉讼之争中，大大提高了权益救济的社会成本。

记者：学界有种声音，认为既然企业从新就业群体的劳动中获取了利益，就应当为他们缴纳社保。也就是说，应该把这种劳务关系定义为劳动关系，从而让企业承担起更多权益保障的责任。

余飞跃：是的，一些学者希望将不完全劳动关系情形也界定为劳动关系，把新就业形态劳动者纳入传统社保体系之中，但这在执行层面面临困境。纳入传统社保体系，需要对新业态另立条款，打补丁。以职业伤害为例，必须改造归责、参保、缴费、工伤认定、经办程序、待遇等现有工伤保险制度设计，这种补丁事实上已经是另外建立一套制度了。

说到底，将变化的、流动的用工关系统统纳入传统劳动关系，不是实事求是寻求对劳动者的保障，反而可能会增加数字经济平台企业的各类用工成本，进而导致就业机会以及劳动者自由流动机会的缩减。毕竟，皮之不存，毛将焉附？

冯帅章：在当前劳动权益保障与劳动关系相挂钩的背景下，难以将传统的职工社保体系套用到新就业形态劳动者身上。因此，我们迫切需要结合新就业形态劳动者特点，研究社保体系创新。

我认为创新的关键不是为新就业形态劳动者建立一套全新的社保体系，而应该对目前的社保体系进行改革，使其更加灵活，更能够适应包括新就业形态劳动者在内的所有人的需要。具体而言，应该充分考虑新就业形态劳动者与传统职工的工作性质差异，根据前者的收入情况、工作特征等重新划分缴费主体、缴费比例等，从而提高他们的参保积极性，如要求用工方承担部分缴费责任、降低缴费比例、调整缴费基数等。

记者：2021年，人社部等八部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，对新就业形态劳动者的社会保障、职业伤害保障等都作出了部署，目前各地已经展开试点。这是我国在传统社保体系之外解决新就业形态劳动者保障难题而探索的新路径、新做法。试点实施效果如何？

冯帅章：当前相关部门在新业态劳动者劳动权益保障方面已经做了很多努力，尤其是《指导意见》的印发，从顶层对相关工作进行了部署。

《指导意见》明确提出，各地要放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制。再如，《指导意见》指出要开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点，目前已在北京等7个省市的出行、外卖、即时配送、同城货运4个行业，曹操出行、美团等7家平台企业开展了试点。官方数据显示，截至2023年9月，累计有668万人纳入职业伤害保障范围。

我们可以看到，这些试点以及具体的措施切实为保障相关从业者的劳动权益提供了新的机会和渠道。但整体而言，我认为目前离基本建立新就业群体劳动权益保障框架还存在一定的距离，主要体现在以下几点：

一是保障内容不足。新就业形态劳动者的劳动权益保障内容涉及多方面，目前开展试点的只是个别险种（比如职业伤害保障），保障内容的范围上还有待进一步拓宽。从我们最近一项基于智联招聘平台求职者的问卷调查可以发现，多数新型灵活就业者也只参与了五险一金中部分险种，主要集中在医疗、养老和工伤保险。

二是覆盖范围不够。新就业形态就业人员职业伤害保障迈出了非常重要的一步，但试点城市、涉及行业以及保障人数还有扩大的空间。根据去年3月全国总工会调查，我国新就业形态劳动者达8400万人。相比之下，当前纳入新就业形态就业人员职业伤害保障范围的仅有668万人，无论是从覆盖城市、涉及行业还是保障人数上看，都只是覆盖到了相关群体的一小块。

三是具体方案的设计和实施程序不够成熟。《指导意见》以及后续的试点开展确实为新就业形态劳动者提供了新的保障途径，但现实中还存在很多具体的问题。比如，这些保障项目应如何加入？遇到问题时如何高效便捷申请？很多项目面临缴费负担重，参保后续的赔付手续、流程复杂等问题。目前看来这些方面做得还不是很到位，未来仍需优化项目设计，加大宣传力度和提高执行的人性化和便利化程度。

记者：接下来要如何完善灵活就业和新就业形态劳动者权益保障？

冯帅章：一是完善公共就业服务体系。应与时俱进地完善劳动力市场新就业形态统计体系，利用大数据等多手段加强对灵活就业群体的摸底排查，并通过科学的数据分析和研究剖析当前灵活就业群体的全貌，为相关政策制定提供坚实、可靠的数据和研究支持。在此基础上进一步为灵活就业从业者提供更具针对性的就业培训和服务支持。

二是依法保障新就业形态从业者的劳动权益和福利水平。首先，应适当分离劳动关系认定和社保参与的捆绑关系，根据劳动者的实际劳动情况实施分类社保缴纳机制。其次，通过降低缴费基数下限或缴费比例等方式来减轻灵活就业从业者的缴费负担，保证完全纳入不同收入水平的灵活就业者。第三，加大对参与社会保险的宣传宣讲力度，提高灵活就业从业者对社保政策的了解和信任，提高参保积极性。

三是发挥工会组织作用。工会组织的工作方式和组织架构应结合新就业形态的发展特点适当做出调整，打破灵活就业群体建会入会的障碍，最大限度地将该群体纳入工会体系，推动新就业形态行业集体协商机制建立，健全劳动者的权益保障制度。

四是规范企业灵活用工。平台企业应合理设定绩效考核标准，保障从业者的人身安全和工作自主权。相关部门应加快建设新就业形态劳动者权益监测服务保障中心体系，适度增加对企业用工的监管力度，畅通员工维权服务渠道。

余飞跃：首先，谨防路径依赖，要深刻认识到传统劳动关系已经不适用于数字经济，不能将新业态用工关系生搬硬套进传统劳动关系的制度规范内。

其次，遵循就业权优先原则，从就业发展过程中去解决劳动权益保障问题。大力促进数字经济发展，扩大就业机会。增加从业者的选择权利，通过市场手段促进平台企业改善从业者的劳动条件，提高劳动保障水平。

第三，进一步促进基准权益保障制度完善。明确基准权益保障内容，以及权益受损后的补偿标准。在保障形式方面，尊重用工双方的自由选择与协商。

第四，尊重劳动者意愿，完善新业态劳动者其他社会保障权益的自愿进入通道。社会保障权是劳动者的劳动权益之一，包括职业伤害保险、养老保险、医疗保险、社会福利、社会救助权。然而，这些权益在劳动者看来是有轻重缓急的。当前最重要的是完善职业伤害保障权利，其他社会保障权利要尊重劳动者的自愿选择权。毕竟，劳动者工资收入可能很大一部分需要用于更为急迫的子女教育、家庭发展以及个人人力投资等之上。

第五，进一步促进公共就业服务的均等化。通过中央及各地财政支持，促进包含新业态在内的灵活就业人员同等享有公共就业服务。

最后，促进新业态劳动者权益保障要置于用工双方相互依存与合作的关系框架内讨论。平台与劳动者是相互依存与合作为主的用工关系，促进新业态劳动者权益保障的本质是保障用工关系双方的合法权益，任何一方权益受损都会动摇和谐用工关系的根基。